Los Recursos Naturales Estratégicos Suramericanos: ¿Plataforma para una Estrategia Regional de Defensa Militar?

Por: Lic. Silvina Sol Gastaldi. Comentarista Invitada del Consejo de Asuntos Hemisféricos. 

Desde su constitución en el año 2008, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) marcó un giro en las políticas de integración que por entonces se impulsaban en la región, abocadas principalmente a la complementación comercial y aduanera a través del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y a la cooperación en materia de infraestructura, que se materializaba mediante la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). En cambio, la UNASUR privilegió el eje político como motor de la integración. Liderazgos regionales, encarnados en las figuras de presidentes con una alta popularidad, como Evo Morales, Hugo Chávez, Néstor Kirchner, Rafael Correa y Lula da Silva, imprimieron al proceso de integración en ciernes un sello político que continúa al presente.

La primacía de la esfera política por sobre otras al interior de la UNASUR ha viabilizado la conformación de varios consejos para el desarrollo de los ejes de cooperación, tales como el Consejo Suramericano de Cultura, el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas, el Consejo de Salud Suramericano y el Consejo de Defensa Suramericano, entre otros que abarcan las temáticas de energía, educación, seguridad trasnacional, infraestructura y planeamiento, desarrollo social, etc. Esta amplia agenda ha permitido la revalorización de múltiples ámbitos de integración, de los que se destaca por su sensibilidad estratégica el Consejo de Defensa Suramericano (CDS). Según Alí Rodríguez Araque, Secretario General de UNASUR entre 2012-2014, fue precisamente este Consejo el que más avanzó en acciones concretas de cooperación en el marco de la UNASUR.[1]

El CDS no constituye una alianza militar sino “una instancia de consulta, cooperación y coordinación regional en materia de Defensa.”[2] Este órgano de complementación ha reforzado principios y acciones que ya venían desarrollándose en la región por otros medios, como el control civil sobre las Fuerzas Armadas, la afirmación de la zona de paz suramericana, las medidas de confianza mutua en el marco de la OEA o la participación en las misiones de paz de la ONU.[3] Además de estos aspectos, el CDS avanzó en otros notablemente novedosos, como la construcción de una identidad estratégica suramericana, la consolidación de una doctrina común, la creación del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa y la estandarización de procedimientos para la medición del gasto militar entre los países miembros. También hubieron avances concretos en la creación de la Escuela Suramericana de Defensa, en el desarrollo de ejercicios militares combinados y en la construcción de un avión de entrenamiento militar, el “UNASUR I”. Tales emprendimientos dan cuenta de un contexto estratégico regional en el que prima la confianza mutua por sobre las percepciones de amenaza que en épocas pasadas, a partir de ecuaciones de balance de poder, caracterizaban las relaciones entre vecinos.

De este modo, como puede apreciarse, el CDS mantiene una activa agenda en materia de defensa que se expresa en un Plan de Acción anual. Dicho Plan de Acción integra cuestiones estratégicas que, en el marco de la construcción de una identidad suramericana en materia de defensa, van tomando forma en políticas regionales concretas, en función de los desafíos y necesidades que los escenarios internacional y regional plantean a los países miembros.

Como ha señalado oportunamente Rodríguez Araque, la mayor fortaleza de la región suramericana “constituye en que es el más vasto reservorio de recursos naturales del mundo”.[4] Tal fortaleza, no obstante, representa un desafío estratégico para la UNASUR, por lo cual la cuestión de los recursos naturales ha sido incorporada como tema en los debates del CDS.

Los Recursos Naturales Suramericanos

La importancia de América del Sur en materia de recursos naturales estratégicos se observa primeramente a partir de los datos de reservas de minerales fósiles y no fósiles, diversidad biológica y bosques, y recursos hídricos.

Según datos de la UNASUR, esta región posee el 20 por ciento de las reservas mundiales de petróleo y el 3,45 de gas natural; el 95 por ciento de las niobio; 93 por ciento de litio; 54 por ciento de renio; 39 por ciento de plata; 39 por ciento de cobre; 29 por ciento de estaño; 19 por ciento de hierro; 17 por ciento de oro y 15 por ciento de bauxita.[5]

Después del Medio Oriente, Suramérica concentra las mayores reservas de petróleo. En los últimos años, las cuencas del Orinoco en Venezuela, la Bahía de Santos en Brasil, y más recientemente, el descubrimiento de hidrocarburos no convencionales en Argentina –de shale oil y shale gas–, han revalorizado notablemente el escenario hidrocarburífero de esta región.

Por su parte, el potencial minero previamente indicado podría ser aún mayor si se considera que la información geológica es parcial; no obstante, ha permitido que en la actualidad Suramérica sea el principal destino de las inversiones mineras mundiales, particularmente Brasil, Chile y Perú.[6] Por citar los casos más destacados, Chile se constituye en el primer productor mundial de cobre; Brasil es el tercer productor mundial de hierro, y Perú se encuentra entre los mayores productores de plata, cobre, oro y plomo. Bolivia ocupa el cuarto lugar en la producción mundial de estaño de mina, el sexto de plata y posee la mayor reserva mundial de litio, aunque la producción de este mineral la encabeza Chile.[7]

En cuanto a la diversidad biológica, cinco de los diez países con mayor índice de biodiversidad son suramericanos, lo que representa aproximadamente el 40 por ciento de la biodiversidad de la Tierra. Además, la región concentra el 22 por ciento de los bosques, y con relación a los recursos hídricos, posee el 28 por ciento del agua dulce del planeta, porcentual que resulta elevado si se considera que la población suramericana alcanza el 5,6 por ciento de la población mundial.[8]

Todos estos datos revelan que la dotación de recursos naturales de Suramérica –que representan a nivel nacional un eje central en la actividad productiva de cada país– constituye un activo estratégico que, considerado en forma regional, no sólo favorece la definición de estrategias comunes de desarrollo, sino también de inserción internacional.

La Condición Estratégica de los Recursos Naturales Suramericanos

El reconocido académico Michael Klare ha discutido la preocupación por el acceso a las materias primas vitales como un asunto de seguridad nacional de los Estados Unidos, política que adquirió una gran preeminencia tras la finalización del conflicto bipolar.[9] Similar enfoque fue también adoptado por otras grandes y medianas potencias, como China, Rusia, Japón y varios Estados europeos, principalmente en cuanto a los suministros de energía. Klare también alertó sobre la creciente importancia de la cuestión de la escasez del agua en regiones como Medio Oriente y el Suroeste Asiático, donde el exacerbado crecimiento de la población genera una creciente demanda sobre dicho recurso.

Así, el escenario de alta disponibilidad de recursos naturales en América del Sur contrasta con el escenario de escasez en otras partes del mundo. El lugar central que estos recursos ocupan en la ecuación escasez-abundancia –que se define en la necesidad de establecer estrategias de control por parte de los países poseedores versus estrategias de acceso y disponibilidad por parte de los países dependientes de tales materias primas– hace que sean considerados en forma estratégica. Frente a tal realidad, no es impensable que tales estrategias puedan configurar “escenarios de conflictos”, siempre y cuando estos recursos cumplan un rol clave para el funcionamiento productivo del sistema capitalista que garantice la continuidad de las actuales posiciones de poder dentro de la estructura internacional.[10] Como señala Gian Carlos Delgado Ramos, “resulta evidente que las zonas con reservas importantes de recursos energéticos –petróleo, gas, carbón–, mineros, hídricos o de biodiversidad, se perfilan cada vez más como estratégicas y conflictivas, tanto de la perspectiva de la denominada geopolítica de los recursos o de la securitización de éstos.”[11]

Frente a la creciente demanda mundial, muchos de los recursos naturales suramericanos aparecen como insumos claves, en términos de seguridad energética, sostenimiento de las economías e innovación tecnológica, por lo cual garantizar el acceso y provisión de los mismos adquiere una dimensión de suma importancia. Tales condiciones otorgan a estos recursos su cualidad estratégica. Asimismo, debe considerarse que muchos de éstos no cuentan con un producto que pueda sustituirlo: tal característica los torna, además de estratégicos, en recursos críticos.

En los últimos años, la importancia de América del Sur en la ecuación estratégica mundial de los recursos naturales ha empezado a formar parte de los debates y las consideraciones políticas de los países de la región. En este sentido se expresó recientemente el Ministro de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia, al señalar que “la existencia de los recursos naturales, juegan un papel estratégico en el desarrollo económico de los países de la región y su control también es determinante y fundamental para mejorar la calidad de vida de los pueblos en América Latina.”[12]

En este marco, en la VI Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR, los presidentes acordaron realizar un estudio sobre la disponibilidad y potencialidades de los recursos naturales en la región suramericana, con el fin de diseñar una estrategia para su aprovechamiento. Esta decisión se apoyó en el convencimiento de que se tornaba necesario avanzar “hacia un proceso de planificación de la integración regional en base a una visión estratégica compartida que considere el enorme potencial que tiene la región suramericana, que es depositaria de ingentes recursos naturales de la más diversa índole, diversidad biológica y una invaluable riqueza cultural y humana.”[13]

La importancia de los recursos naturales estratégicos también se contempla desde la óptica de las políticas de defensa nacional. En ocasión del Seminario Internacional “Defensa y Recursos Naturales”, realizado en Argentina en junio pasado, el Ministro de Defensa de ese país, Agustín Rossi, consideró que “en esta región de paz, la política de Defensa de cada país debe desarrollar capacidades de nuestros instrumentos militares a fin de resguardar y preservar nuestros recursos naturales”. Por su parte, Alí Rodríguez Araque, entonces Secretario General de la UNASUR, coincidió sobre la pertinencia de elaborar una política de defensa en torno a los recursos naturales, al afirmar que “el ejercicio de la propiedad sobre los recursos naturales comporta un problema territorial y de soberanía.”[14]

Es relevante resaltar que el desarrollo del citado Seminario fue acordado por los Ministros de Defensa de los países miembros del CDS e incorporado al Plan de Acción 2014, aprobado por los Ministros de Defensa de la UNASUR en la V Reunión Ordinaria del CDS celebrada en Surinam, el 20 de febrero de 2014. El objetivo del mismo era contribuir al intercambio de ideas sobre esta problemática y avanzar en un estudio sobre la disponibilidad y potencialidad de los recursos naturales estratégicos suramericanos, con el apoyo del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED) del CDS.

Más allá de la cuestión anecdótica, estos hechos muestran una situación novedosa: los países suramericanos han acordado que hay un lugar para las políticas de defensa en la estrategia regional para la preservación y aprovechamiento de los recursos naturales estratégicos. Dicho consenso, si bien se encuentra en una fase embrionaria, podría profundizarse y formalizar en el corto o mediano plazo, mediante la ejecución de programas o medidas concretas destinadas a la defensa militar de los recursos naturales. De hecho, la gran mayoría de los países suramericanos contemplan en sus actuales políticas de defensa nacionales la protección de sus recursos naturales como misión de las Fuerzas Armadas.

En tal sentido, la cooperación regional en la materia podría apuntar a la elaboración de una doctrina combinada, la realización periódica de ejercicios militares, entre otras acciones que, por sobre todas las cosas, se sostienen en una visión político-estratégica sobre el potencial de América del Sur en materia de recursos naturales estratégicos y la indispensabilidad que posee, para el beneficio de la región, articular estrategias para su defensa. Así, ha empezado a forjarse una identidad estratégica suramericana en materia de defensa que conlleva revalorizar los intereses nacionales como intereses regionales. Los recursos naturales críticos son así vistos como activos estratégicos no sólo del país donde se encuentran éstos localizados, el cual posee plena jurisdicción y soberanía sobre dichos recursos, sino como activos estratégicos de la región en su conjunto: la defensa de los recursos naturales críticos de cada país empieza a ser una preocupación de todos.

Un Camino para Andar

Como se mencionaba antes, la defensa de los recursos naturales estratégicos es un tema que ha adquirido una gran relevancia en el marco de la UNASUR. A modo de ejemplo, los Jefes y Jefas de Estado de los países miembros incluyeron esta cuestión en la Declaración de Paramaribo, del 30 de agosto de 2013. En dicho documento los líderes políticos convinieron “la importancia de evaluar como la coordinación y cooperación en la gestión y protección de los recursos naturales pueden contribuir al desarrollo científico, tecnológico, productivo y social de América del Sur, teniendo en cuenta la diversidad de los biomas suramericanos, las diferentes particularidades y prioridades de cada país y los derechos soberanos de los Estados en relación con la explotación de sus recursos naturales.”[15]

Sin embargo, no es fácil identificar claramente y lograr consenso sobre el rol de la defensa en la estrategia regional para la preservación y aprovechamiento de los recursos naturales estratégicos. Esta tarea será el principal desafío que el CDS tendrá en los próximos años.

Al respecto, el Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa (CEED) del CDS ya ha empezado a trabajar en ello. Su principal contribución radica en dilucidar el rol de la defensa en la protección de los recursos naturales estratégicos. Partiendo de la consideración de que los recursos naturales constituyen un factor central del interés regional suramericano, se establece que poseen por característica distintiva que se encuentran diseminados por toda la región. Tal hecho impide que los países suramericanos puedan por sí solos brindar y garantizar la protección y defensa efectiva de tales recursos, sino que “ello sólo puede ser logrado y mantenido a partir de la coordinación y el esfuerzo cooperativo o, lo que es lo mismo, de una estrategia y política común de alcance regional.”[16]

Como es sabido, Suramérica ha avanzado en la consolidación de una zona de paz, la que ha posibilitado el logro de un nivel de cooperación como nunca antes alcanzado. Bajo tal coyuntura de paz, se torna aún más difícil identificar cuál es el rol de la defensa en la protección de los recursos naturales. No obstante, la posibilidad de la apropiación de los recursos naturales por parte de actores extra-regionales es la cuestión central que viene orientando la visión estratégica suramericana en esta materia.

Como lo ha señalado oportunamente el Director del CEED, Alfredo Forti: “la historia nos demuestra reiteradamente que cuando la escasez o apetencia de recursos es la fuente de conflictos, el escenario de la contienda es siempre en el territorio de abundancia.”[17] Tal afirmación conlleva a pensar un escenario futuro de enfrentamiento y/o conflicto en la región suramericana por el acceso a los recursos naturales estratégicos que son objeto de creciente demanda internacional, escenario que podría desencadenarse ante situaciones de vulnerabilidad y dificultad en el acceso de tales recursos por parte de los países extra-regionales dependientes.

Por ende, la estrategia suramericana de defensa de sus recursos naturales se orientaría, de acuerdo al CEED, en forma bidireccional: de cooperación hacia adentro y de disuasión hacia fuera. Hacia adentro, esta estrategia se conformaría fundamentalmente a partir de la construcción de una identidad estratégica suramericana, de la definición del interés regional, del fortalecimiento de la confianza mutua y de la transparencia y la profundización de la interoperabilidad entre las Fuerzas Armadas.

Hacia fuera de la región, implicaría que las “capacidades regionales en materia de defensa y militar deben concentrarse y fundirse en una sola cuando de lo que se trata es proteger al interés regional que representan los recursos naturales suramericanos frente al eventual accionar de terceros Estados,”[18] que pudiesen atentar contra la integridad territorial de los países suramericanos o bien coaccionar su autonomía para disponer soberanamente de tales recursos. En este marco, la defensa militar actúa como última opción contra una “enajenación indebida” de tales recursos naturales, y para ello, de acuerdo al CEED, se torna necesario “proponer la creación de una Fuerza Militar Suramericana.”[19]

Según lo antes indicado, tal disposición hacia la cooperación regional y la disuasión extrarregional se origina a partir de una lógica de pensamiento estrictamente suramericano, donde la amenaza a cualquiera de estos Estados es concebida como una amenaza al conjunto de ellos.

En síntesis, la estrategia suramericana de gestión y protección de los recursos naturales observa un enfoque multidimensional, en el que la defensa guarda un lugar de gran relevancia junto a otras políticas. Principalmente, América del Sur ha tomado nota del rol clave que puede tener ya no sólo como centro proveedor mundial de materia primas, sino que es hora de observar que goza de un potencial inconmensurable, que le permitirá, de acuerdo a las decisiones que tome, orientar los beneficios de este potencial para mejorar el desarrollo humano y el bienestar de su población.

La articulación de la ecuación escasez-abundancia seguramente marcará el rumbo futuro

Por: Silvina Sol Gastaldi. Comentarista Invitada del Consejo de Asuntos Hemisféricos. 

Ésta es una contribución gratuita producida por el Consejo de Asuntos Hemisféricos. Si desea republicarla, por favor ponga nuestra información institucional. Los derechos exclusivos pueden ser negociados.

Referencias:

Imagen destacada tomada por: Presidencia de la República del Ecuador. Fecha: 04.12.2014.
Obtenida en: https://www.flickr.com/photos/presidenciaecuador/15335277443/in/photolist-4QoMoi-qiEupa-7TSBEC-7TPpHF-cdyfDu-cdygaL-bWbWfe-4QirFV-pmYWfR-q2jwt9-fEeBac-i7njUn-2nbvjv-2nfRTs-bWmoLv-q2KFKC-pn8iHe-qiM513-qiFEdU-q2sfan-q2kNbb-5nYg8o-4R63or-qiJ1MZ-qiJ1Yv-q2szuT-dxgqai-q2kaRY-qieGUY-qiGYk2-qg1TdW-pn5jVF-pn5Uqr-7TSCoU-q2S7jV-q2vkBg-q1RiXT-q1Jcy3-q2kovd-i7ndoY-i7oSNd-pmVzyh-cVt3oj-cVt495-cVt2Tq-cVt3C1-4QpkFR-i6XB34-i6XFX3-i6XFry

[1] “Avances en tema de defensa”, La Razón, 13 de septiembre de 2013, disponible en http://www.la-razon.com/suplementos/la_gaceta_juridica/Avances-temas-Defensa-gaceta_0_1905409555.html

[2] Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR.

[3] Diamint, R. (2013). “Regionalismo y posicionamiento suramericano: UNASUR y ALBA”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 101.

[4] “Unasur reconoce posición privilegiada y desafíos conjuntos para la región”, EFE, 28 de noviembre de 2012, disponible en http://noticias.terra.com.ar/mundo/unasur-reconoce-posicion-privilegiada-y-desafios-conjuntos-para-la-region,14f0ba6c5624b310VgnCLD2000000ec6eb0aRCRD.html

[5] Según datos disponibles en www.unasursg.org/node/8

[6] CEPAL (2013). Recursos naturales en UNASUR: situación y tendencias para una agenda de desarrollo regional. Santiago de Chile: CEPAL.

[7] Ibídem.

[8] Según datos disponibles en  www.unasursg.org/node/8

[9] Klare, M. (2001). “La nueva geografía de los conflictos internacionales”. Foreign Affairs En Español, Verano.

[10] Forti, A. (2013). “El papel de la Defensa en una estrategia suramericana para el aprovechamiento de los recursos naturales”. Conferencia suramericana “Visiones hacia una Estrategia Suramericana para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales“. Caracas, Venezuela, 29 de mayo de 2013. Disponible en http://www.ceedcds.org.ar/Espanol/09-Downloads/PRESENTACION_DIR_VENEZUELA_CONFER_RECURSOS_NATURALES.pdf. Cabe señalar que Alfredo Forti es actualmente Director del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa del Consejo de Defensa Suramericano.

[11] Delgado Ramos, Gian Carlo (2010). “Seguridad nacional e internacional y recursos naturales”. Revista Tareas, 135 (mayo-septiembre), p.15.

[12] “El papel de los recursos naturales en América Latina es estratégica”, Ministerio de Hidrocarburos, Estado Plurinacional de Bolivia, 25 de junio de 2014. Disponible en http://www2.hidrocarburos.gob.bo/index.php/prensa/noticias/858-ministro-sosa-%E2%80%9Cel-papel-de-los-recursos-naturales-en-am%C3%A9rica-latina-es-estrat%C3%A9gica%E2%80%9D.html

[13] VI Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR, Lima, Perú, 30 de noviembre de 2012. Disponible en http://www.onumujeres-ecuador.org/index.php?option=com_content&view=article&id=906:1-declaracion-vi-reunion-ordinaria-del-consejo-de-jefas-y-jefes-de-estado-y-de-gobierno-de-la-union-de-naciones-suramericanas-unasur&catid=41:noticias-onu&Itemid=67

[14] “Tenemos el desafío de generar respuestas para la preservación de nuestros recursos naturales”, Télam,

09 de junio de 2014, disponible en http://www.telam.com.ar/notas/201406/66526-ministro-de-defensa-agustin-rossi-seminario-recursos-naturales.html

[15] VII Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones

Suramericanas, Paramaribo, 30 de agosto de 2013. Disponible en

http://www.serparte.org/docs/UNASURCJEG2013DECLARACION-PARAMARIBO.pdf

[1] Forti (2013), op. cit, p. 3.

[17] Ibídem, p. 3.

[18] Ibídem, p. 17.

[19] Forti, A. (2014). “La defensa y los recursos naturales en Suramérica. Aportes para una estrategia regional”. Presentación del Director del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa del Consejo de Defensa Suramericano en la Conferencia “Defensa y Recursos Naturales”,  Buenos Aires, 10 de junio.
P. 20. Disponible en http://www.ceedcds.org.ar/Espanol/09-Downloads/DEF-RRNN-ALFREDO-FORTI.pdf

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